基层行政飞地属地管理的空间治理——基于22个案例的扎根分析

作者简介

高进，东北大学文法学院副教授，研究方向：公共管理与公共政策

石婧玮，东北大学文法学院硕士研究生，研究方向：公共管理与公共政策

文章结构

一、问题提出

二、文献回顾

（一）行政飞地的属地管理

（二）属地管理的空间尺度解构

（三）属地管理的空间尺度重构

三、研究设计与模型构建

（一）研究方法

（二）案例选取和语料搜集

（三）扎根编码和模型构建

（四）理论饱和度检验

四、案例呈现：行政飞地属地管理的空间壁垒与空间尺度

（一）行政飞地属地管理的空间壁垒

（二）行政飞地的空间尺度解构

五、行政飞地属地管理的尺度重构与再生产

（一）行政飞地属地管理的尺度重构

（二）尺度再生产：行政飞地属地管理的

六、结语

摘要

基层行政飞地的属地管理是空间治理的难点问题，涉及飞地与飞出地、飞入地府际之间的竞争与博弈。为促使三者形成职能、权力、责任和利益的共同体，文章运用扎根理论和多案例研究方法，梳理归纳了行政飞地属地管理存在组织职能内卷化、权力归属竞争化、服务供给碎片化、利益政策差异化等空间壁垒。通过尺度政治分析工具从组织空间、府际空间、物质空间和表达空间四个空间层面，对行政飞地的属地管理进行了尺度解构。通过组织网络去边界化、府际互动去中心化、公共资源再领域化和话语表达多元化的尺度重构，完善了行政飞地属地管理的统筹规划机制、置换整合机制、沟通协商机制和利益补偿机制，再生产出行政飞地属地管理的空间治理机制，探索出基层政府飞地治理的新模式。

一

问题提出

基层政府之间围绕公共资源、公共服务等产生的利益纠纷是公共管理的难点问题，其中，行政飞地作为一种特殊的行政区划与空间资源配置，其衍生的空间碎片化问题，折射出基层政府组织体系条块分割的矛盾。行政飞地的空间距离是行政飞地物质生产空间与社会关系内在张力始终需要面对的现实问题，按照行政飞地现实执行的属地管理原则，飞出地对飞地的异地空间进行行政管辖和资源配置，由此容易引发多种管理矛盾乱象：行政飞地居民的公共交通、医疗等公共产品服务供给不便于民，异地办理的门槛凸显行政飞地的时空局限。行政飞地公共资源的行政归属与实际地理位置属于“异域空间”，公共资源统筹难度大、利用率低，难以统一规划设计，资源产业链被人为分割中断。行政飞地与周边飞入地围绕土地、水源等，容易引发利益纠葛和矛盾冲突，控制行政飞地社会稳定风险的难度大、成本高。尤其是身处行政飞地的居民身份特殊，与飞出地相比，容易“被忽视”、“被遗忘”与飞入地相比，容易“有差别”、“有分歧”，身心归属感的特殊地理标签伴随行政飞地居民生产与再生产的始终。因此，行政飞地属地管理弊端始终是基层政府空间治理的难题。
目前学术界对于行政飞地属地管理的研究主要集中在三个方面：一是探讨行政飞地的区划渊源，解析飞地设置的合理性与不合理性；二是从行政飞地的组织法维度，关注飞地与飞出地、飞入地的协议管辖；三是从行政伦理维度，阐释飞地治理的利益正义田。这些成果为研究行政飞地夯实了学术基础，但是尚未清晰阐释行政飞地属地管理弊端的根源是行政飞地的既有管理体制存在障碍，即飞地、飞出地和飞入地三方政府围绕属地管理的职、权、责、利的配置不对称。在拓展现有研究成果的基础上，需要借助新的技术治理方式，在一定程度上弥补属地管理的缺陷冋。因此，基于空间治理的理念，以行政飞地属地管理的职、权、责、利为命题核心，消弭行政飞地属地管理的空间壁垒，从而实现基层行政飞地的空间治理。本研究的研究价值体现为：在维护行政飞地既有行政区划条件下，治理行政飞地属地管理的空间要素配置和竞争博弈，既是基层政府治理迫切的现实需要，又是公共管理理论关怀的价值回应。一方面，从治理实践维度看，行政飞地属地管理的公共产品和公共服务供给涉及三方政府，基层行政飞地治理是考验基层政府空间治理能力的重要承载。尤其是应对疫情防控的空间属地管理和守土有责的基本要求，行政飞地属地管理的空间壁垒治理尤为紧迫。另一方面，从治理理论维度看，运用空间治理对行政区划的权力、关系等要素进行空间尺度解构与重构旳，为破解基层行政飞地属地管理体制的传统难题进行学理赋能。
因此，解构与重构行政飞地属地管理职、权、责、利的配置与竞争，破解行政飞地管理体制的属地难题，探索行政飞地属地管理的空间治理机制，需要回答三个问题：（1）梳理既有行政飞地属地管理职、权、责、利的空间壁垒；（2）借助空间尺度分析工具，解构既有行政飞地属地管理职、权、责、利折射的空间尺度政治；（3）重构行政飞地属地管理职、权、责、利的尺度要素，探讨实现行政飞地属地管理尺度再生产机制。通过解构与重构行政飞地属地管理职、权、责、利的空间尺度，实现行政飞地属地管理空间治理的尺度再生产旨向。

二

文献回顾

(一)行政飞地的属地管理行政飞地是异地空间进行资源配置和行政管辖的一种特殊人文地理现象口，行政飞地在管理体制上沿用属地管理模式。属地管理是以地理空间为主要标准划分管理范围，以管理对象所属行政区域为依据，对人、事、物进行综合管理和辨证施策的重要制度团。地理空间本身的自然属性通过人文划分具有了政治属性，属地管理与地理空间相结合，实现从地理空间向责任空间的转化。属地管理本质是—种基于公共权力政区管辖的责任落实机制，是以地理空间的“块”，作为属地管理责任落实的主要依据，即以行政地域管辖的责任所在地政府承担守土有责，确保地方政府的有效治理。在长期治理实践中，属地管理在行政任务分配、确保责任落实方面发挥着重要作用四。但从行政飞地的管理实践来看，属地管理存在一定的局限，主要表现为：（1）行政飞地本身的特性与属地管理“谁的地盘谁负责，的原则相矛盾。行政飞地处于飞入地辖区土地包围之中，与飞出地之间隔着其他行政区，其地理空间与行政隶属关系呈现分离态势，空间的离散给属地管理的责任增添成本负担。（2）属地管理固有的弊端加大了其对飞地发展的不利影响。从属地政府和上级政府的纵向关系角度来看，上级政府将治理负担制度化转嫁给属地政府，以“放管服”为理由，将属地管理的责任下移，影响组织权力体系的正常运行。从同级属地政府的横向角度来看，由于府际之间存在着本质上的竞争关系，考虑在有限时间内对能出成绩的公共事务进行治理，一些落后飞地会因此陷入发展边缘化的恶性循环。
（二）属地管理的空间尺度解构运用尺度空间分析行政飞地是行政区划管理的重要方式。尺度是空间地理学的核心语义之一，本意是地理空间范围。当社会权力关系与地理空间范围对应起来之后，便有了政治学中的尺度概念冋。尺度政治是围绕权力与利益尺度博弈的政治表现，任何特定事件或行动都可能涉及多个尺度,覆盖组织、物质、表达等多个空间维度，然而它们不会自动表明连通性。因为尺度是相对的，而非固定的、等级的和有序的。但权力主体可以利用尺度的相对性不断对现有政策进行优化，实现尺度的空间治理。
从政府组织体系看，属地管理局限的根源在于权力、资源与责任等政治尺度的非对称性。对于行政飞地而言，飞出地具有管辖权，但资源调配和职能履行成本高、效率低；飞入地进行资源配置和职能履行成本低、效率高，但不具有属地管辖权。在权力尺度与利益尺度不对称时，尤其是针对某种费力不讨好的事务，飞入地与飞出地会相互推诿扯皮，在责任尺度层面甚至出现“长臂管辖”的“管理真空。因此，解决属地管理局限性的主要出路在于科学合理配置行政飞地的权力、资源和责任等尺度，维护空间尺度的对称性。
（三）属地管理的空间尺度重构尺度重构旨在通过重新建构各尺度空间，强化对尺度空间所涉及的物质资源、权力关系、行政制度等要素的理解，主要用于分析权力配置、区划边界則等内容，为分析根植于地理空间之上的物质生产空间及社会权力关系的整合重组提供智力支持。尺度重构作为界定行动主体、行动边界与行动者合法性形成新式空间尺度的实践形式四，通过空间再造促进资源的均衡配置与发展，提升竞争优势四。从空间维度上看，行政飞地尺度重构技术路线在政治因素、经济因素和社会因素之间的互动塑造了相互嵌套的地理空间尺度，相互嵌套的地理空间尺度反过来为新的政治因素、经济因素和社会因素之间的互动提供了平台。
尺度重构作为解决行政飞地属地管理的空间再造平台，依靠构建空间治理机制实现尺度再生产。行政飞地属地管理的空间治理是地理空间上的跨区域，空间治理侧重关注行政飞地的飞地政府、飞入地政府和飞出地政府之间如何开展合作和治理。行政飞地的尺度重构是打破行政飞地属地管理空间壁垒的尺度政治，重构一个尺度政治多维空间的动态再造过程，通过空间治理对行政飞地的空间尺度重构，有效推动行政飞地空间治理的尺度再生产，实现属地管理空间治理的尺度飞跃。

三

研究设计与模型构建

（一）研究方法扎根理论是一种以构建理论为目标的归纳式质性研究方法，最显著的特点是将理论的建立扎根于系统的语料搜集和语料分析基础之上。扎根理论强调从语料中构建框架，这是一个自下而上将语料不断地进行浓缩归纳的过程，尽量避免受到已有理论的影响，而要在理论抽样和不断比较的过程中使得理论涌现出来。
运用扎根理论研究行政飞地属地管理具有适用性。分析行政飞地空间治理“是什么、为什么”的研究机理，此类研究富有解释性，要回答这类研究命题，不能预置研究框架的逻辑理念，而是需要根据实地访谈和经验材料构建框架来解释研究命题，扎根理论研究方法流程如图1所示。（二）案例选取和语料搜集选取飞地案例标准如下：（1）选取的案例兼顾基地型行政飞地和区划型行政飞地，具有一定全面性。根据基层飞地的所有权与使用权是否统一，将行政飞地分为两种类型：一是基地型行政飞地，土地空间所有权归飞入地，使用权归飞出地；二是区划型飞地，土地空间所有权和使用权都归飞出地。（2）所选行政飞地案例的行政级别紧扣基层乡村或农场，行政建制低、规模小、自主性弱，自身发展对飞入地和飞出地依赖性强，属地管理空间壁垒特征鲜明。（3）所选行政飞地案例空间跨域相对较远，多数为跨省飞地，少数为跨市县飞地，样本案例有利于解释空间治理。（4）鉴于多样本可以增加结论信度与效度，在信息可获得的基础上，遵循全面性和完整性原则，收集和整理了国内22个行政飞地案例及其语料，其中17个案例参与编码，5个案例验证编码理论饱和度，具体如表1所示。
扎根理论和案例研究一般会综合运用多种语料搜集方法，从多种来源搜集语料，为保障语料采集的丰富性、真实性和可靠性，本文收集语料的途径主要包括：（1）电话访谈文本资料。为了保证扎根语料的直接获得来源，对3个行政飞地的13位居民进行电话访谈。其中基地型的双河农场飞地访谈3人，基地型的茨榆坨采油--地访谈6人，区划型的太平湾飞地访谈4人。访谈形式为半结构化访谈，平均访谈时间不低于二十分钟，最终获得上万字访谈文本。（2）官方文件。例如《大丰市城市总体规划（2005—2020》、《上海市人民政府关于建立老年综合津贴制度的通知》、《北京市“十四五”期间年森林采伐限额的公布》等，这些通知文件一般由官方发布，具有行政飞地的实践性和真实性。（3）网络资料。国内主流网站、微博等新兴媒体对行政飞地的新闻报道、评论和分析等。在全面收集语料的基础上，本文对语料进行了整理和归类，形成访谈调查、官方文件和网络资料的三角互证，以保证语料的真实性和准确性。
（三）扎根编码和模型构建1.开放式编码开放式编码是对基层行政飞地案例的文本语料概念化和范畴提炼。借助MAXQDA软件，依照扎根理论编码程序，筛选有效语句，提炼出行政飞地研究命题“是什么”的19个相对独立初始概念和8个对应范畴，行政飞地研究命题“为什么”的16个相对独立初始概念和8个对应范畴，见表2。
2.主轴编码主轴编码是在开放式编码提取的范畴基础上建立范畴之间的逻辑关系。根据行政飞地属地管理不同范畴的概念层次和逻辑次序进行归类，归纳出行政飞地属地管理空间壁垒4个“是什么”的主范畴和4个空间尺度“为什么”的主范畴，见表3。
3.选择式编码及构建框架
在行政飞地属地管理开放式编码和主轴编码的基础上，采用系统性和整体性的选择式编码，建构与验证行政飞地属地管理主范畴的逻辑关联。围绕行政飞地属地管理的职、权、责、利，通过组织、府际、物质和表达空间的尺度解构与重构，确立基层行政飞地属地管理空间治理的分析框架，如图2所示。
4.理论饱和度检验
为确保行政飞地主范畴的信度和效度，需要进行理论饱和度检验。对未参与编码的5个行政飞地——练江牧场（0O9-LJM）、石杨镇（B19-SYZ）、主山冲阳湾团（B20-ZSC）、温堡乡（B21-WPX）、荆竹园（B22-JZY）语料进行相同形式的编码，结果并没有发现新的范畴和关联关系，显示出的理论分析框架是完整饱和的。

四

案例呈现：行政飞地属地管理

的空间壁垒与空间尺度

（一）行政飞地属地管理的空间壁垒1.组织职能内卷化“内卷化”是指没有实际增益的发展。行政飞地属地管理的内卷化主要体现在组织职能发展萎缩流失。除上海极少数基地型行政飞地外，大部分基地型行政飞地，由于组织管理职能调整或基地资源不可持续，面临发展规模萎缩的困境。原来的劳改农场或知青安置等具有特殊职能的行政飞地，虽然组织职能伴随着时代发展不断转变为飞出地的物资供应基地等，但是原有的职工陆续调出、退休,年轻人不断外流，行政飞地社区的生产和生活规模逐渐萎缩。原有煤矿、铁矿等基地类型的行政飞地,由于资源逐渐枯竭和设备老化，资金、技术等要素投入短缺，未能建立健全现代企业制度，在新时代商品竞争中难以具有竞争优势。基地型行政飞地不仅没有增益发展，而且呈现逐步内卷萎缩态势。
区划型行政飞地组织职能发展同样也陷入内卷状态。一方面，区划型行政飞地缺乏促进社会经济发展的动力职能。单纯依靠传统种植产业，青壮年人口的大量外出务工，新兴经济作物和新兴产业无法落地，资本要素和产业链条难以生根，人口老龄化和农村空心化等，都成为区划型行政飞地难以摆脱的发展桎梏。另一方面，很多区划型行政飞地与飞入地之间地界不清，长期以来争地、争水、争山林，资源纠纷多发，个别群体性事件甚至发展到械斗的地步，飞地与飞入地之间陷入内耗状态。由此可见，虽然基地型行政飞地和区划型行政飞地的组织职能不同，但是，职能发展处于内卷萎缩之中的态势是相同的。
2.权力归属竞争化行政飞地与飞出地、飞入地政府之间，围绕权力进行府际竞争与利益博弈。基地型行政飞地和区划型行政飞地在权力归属方面呈现竞争差异，如图3所示。基地型行政飞地在产权配置方面实行土地所有权和使用权分离，土地所有权仍归飞入地所有,但飞入地不能享有生产经营效益，而且可能要承担被动的资源吸附转移。土地使用权由飞出地支配,基地型行政飞地为飞出地提供资源和产品，具备生产经营性质，承担部分经济职能。例如作为基地型行政飞地的双河农场，齐齐哈尔市虽然保留双河农场土地所有权，但使用权已被动移交给北京首农集团，北京在房屋、道路和农田改造等方面都投入使用资金。对作为飞出地的北京来说，享有保证优质农粮产品稳定供应的支配权力；而对作为飞入地的齐齐哈尔来说，双河农场的土地使用权与地上生产的粮食作物等都不具有支配权。
区划型行政飞地的土地所有权和使用权都归飞出地所有，无特定的经济供给职能，只在飞出地政府的统筹下，行使管理飞地内部行政事务权力，飞入地对于区划型行政飞地不享有权力。但是，由于区划型行政飞地距离飞出地较远，管理成本较高，在资源上又不具备基地型行政飞地的优势，因此飞出地对区划型行政飞地的投入和管理相对较少，区划型行政飞地被忽视和被遗忘的相对剥夺感较强。然而区划型行政飞地也需要行使管理权，有时公共权力和公共服务供给不足，需要求助飞入地介入和支持。例如，大包村作为飞入南京的安徽行政飞地，遇有重要警情，作为飞出地的安徽石杨派出所，由于空间距离远不能及时赶赴现场，相关警情只能求助作为飞入地的南京石桥派出所，石桥派出所需要按照“先受理后移交”的协议，经过属地授权进行初步处理，然后移交给安徽石杨派出所，呈现权力责任结构不对称的态势。
3.服务供给碎片化服务供给碎片化是指行政飞地受地理位置和户籍的限制，飞地居民不能享受飞入地和飞出地全面完整的公共服务和物资供给，出现零碎隔离和断裂的状态。公共服务难落实是行政飞地服务碎片化的主要表现。例如，作为公共服务重要体现形式的公共救助，是救助社会流浪群体的主要方式，茨榆坨采油厂行政飞地没有公共救助站，当地流浪汉送回飞出地盘锦路途遥远，飞入地辽中救助站又因属地管理原则不便接收。疫情防控是基层公共服务的重中之重，地处湖北境内的石槽沟村，作为河南管辖的行政飞地，按照疫情防控的属地管理原则，石槽沟村疫情防控归属河南统一部署和防控，但是，当河南与湖北两省疫情态势不同时，石槽沟村村民的健康行程码与疫情防控等级措施也需要特殊处理。地处四川境内的天子村是重庆合川区管辖的行政飞地，在立电杆、拉电线提供电信等公共服务时需要经过飞入地四川的田地，但是由于统一规划和协商机制不健全，这种涉及土地利用的规划项目常常受到搁置。地处宽甸境内的太平湾街道属于振安区管辖的行政飞地，由于归属管辖与地理位置不统一，邮政物流快递总是晩到一天。行政飞地属地管理的空间壁垒容易造成公共服务的隔离和断裂，降低公共服务的质量和效率，在一定程度上造成行政成本的增加和资源要素的浪费，难以实现资源的协同效应与聚合效应。
4.政策利益差异化行政飞地的居民政策利益存在差异化。与飞入地居民相比，行政飞地的居民由于户籍身份归属限制，政策福利的利益难以落实和保障。茨榆坨采油厂属于小型基地型行政飞地，由于发展萎缩而取消小学，身为盘锦户口的茨榆坨采油厂学生，就近在辽中居住地入学，属于非户籍所在地的异地入学，户籍限制导致入学政策难以落实，需要协调解决。处于河南省信阳市境内的小林镇隶属于湖北省随州市，医保异地报销政策还面临着豫鄂联网、系统改造、异地门诊测试与统一报销范围标准等层层关卡。而且，中央财政分档分担各省基本公共卫生服务费，各省就诊报销的额度存在政策差异，由此引发部分乡村诊所同业竞争面临关闭，行政飞地居民在居住地就医不便。同样，太平湾飞地村民无法享受周边宽甸村民的惠农待遇。入学、医保和惠农等政策是涉及居民切身利益的根本所在。基层政府贯彻以人民为中心的基本原则，就是要切实增加人民的福祉利益，切实保证利民便民的福利政策落实落地。无论是基地型行政飞地还是区划型行政飞地都面临着政策利益差异化问题，根本原因就是属地管理体制与空间资源配置的不对称，表现为飞地、飞入地和飞出地三方政府围绕权力、职能和责任博弈的利益纠纷。（二）行政飞地的空间尺度解构行政飞地属地管理存在的空间壁垒，通过尺度空间可以解构其深层次原因，具体如下：
1.组织空间的边界壁垒组织空间是行政飞地组织职能内卷化的重要解构尺度。行政飞地的职能内卷，源自于飞地、飞入地和飞出地三方政府争夺地理分异资本控制力的尺度政治博弈，由此造成行政飞地属地管理的空间壁垒，致使组织边界与外界环境难以形成互动网络，影响行政飞地的职能定位。对于基地型行政飞地来说，无论是转型之前的大三线建设、安置知青或劳动改造等职能定位，还是转型后作为飞出地物资供应的职能发展，都是飞出地赋予行政飞地特定职能的附属产物。基地型行政飞地被人为地形成组织空间的边界壁垒，这种空间壁垒不仅是空间地理分隔的物理边界，而且是飞地职能发展的社会边界，更是飞地居民群体的心理边界。这种空间壁垒影响组织边界与外界环境的互动联络。对于区划型行政飞地来说，职能发展规划与飞出地难以连片多规合一，与飞入地不能统一规划，甚至出现无规划现象，这主要是区划型行政飞地的组织边界呈现内向型、封闭性和孤岛式状态，未能与外部环境形成良性互动，难以形成外向型、开放性和网络式的组织职能发展格局。2.府际空间的中心多头府际空间的多中心是权能结构差异化的根源。尺度政治不仅存在着权力等级差别，而且表现为权力主体之间的嵌套关系"。行政飞地嵌套关系的尺度政治表现是飞地与飞出地、飞入地府际之间依赖与争夺共存嵌套。在府际空间方面，行政飞地属地管理的空间壁垒呈现出中心化的等级特征，行政飞地围绕飞出地和飞入地两个中心形成嵌套关系。一方面，在基地型行政飞地与飞出地的府际空间中，飞出地处于具有强势话语权的中心地位，基地型行政飞地成为飞出地的大米、蔬菜等农副产品的供应保障基地，是飞出地的新型“远郊区”。因此，基地型行政飞地的发展取决于飞出地的规划定位和政策反哺。另一方面，区划型行政飞地由于嵌入飞出地和飞入地两个权力中心，在大气污染、水流域治理和疫情防控等方面实行多头管理。只有协调行政飞地与飞出地、飞入地三方政府的府际合作，才能减少或规避府际空间多中心的权力零和竞争。因此，基地型行政飞地和区划型行政飞地的发展都依赖于纵向飞出地的权力配置，公共服务供给不足却要依赖于横向飞入地的资源支持，由此，行政飞地的府际空间是一种围绕飞出地和飞入地两个中心的权力与责任不对称的嵌套网络。3.物质空间的领域封闭行政飞地服务供给的碎片化是物质空间资源领域封闭内在张力的充分体现。由于嵌入飞入地的行政飞地与上级飞出地政府在地理空间上的隔裂，土地、河流、交通等物质资源都人为的领域化。这种领域化在物质空间维度意味着具有排他性的所有和占有，是属地管理的有边界的物资地域空间，也是行政飞地与飞出地、飞入地容易产生纷争的焦点，塑造出物质空间与权力领域的关系系统。对于行政飞地来说，由于权力配置和物资基础的有限性，面对日益增长的公共服务需求难免会出现供不应求的局面，上级飞出地政府的支援也会不同程度地存在“远水解不了近渴”局限。由于空间划界划定了行政飞地与飞出地、飞入地的物质空间领域，飞出地与飞入地的权力配置也彼此独立，但是飞出地希望打破公共资源属地领域化的尺度藩篱，求助飞入地的资源交换或协作支持，这种领域化的不对称是行政飞地的服务供给碎片化的根源。因此，只有重新调配行政飞地物质空间的领域，才能有效解决行政飞地的服务供给碎片化问题。
4.表达空间的渠道不畅飞地的空间边界不仅是空间区划要素与功能的划分，更是身份归属与话语表达的空间划分。飞地居民容易被飞出地政策制定主体忽视和遗忘，难以进入政策议程设置。在教育、环保、医疗和惠农等政策方面，与周围飞入地有落差，心理和身份层面缺乏归属感。飞地居民针对利益落差和心理失衡进行诉求表达，诉求表达没有经历舆论发酵，未能产生社会共鸣，民生问题得不到足够的重视和解决，诉求空间被压缩。飞地民生问题的解决，需要飞地、飞入地和飞出地三方协商、共同参与，但在实际操作过程中飞入地和飞出地往往将飞地问题以各种理由推脱与搁置。飞出地和飞入地政府消极回应飞地居民的诉求，归根到底是基层政府责任意识淡薄，居民利益诉求表达机制不健全。公共政策的制地居民的民生需求，维护行政飞地群众的政策利益是检验基层政府治理能力的重要试金石。表达空间的塑造不仅表现为诉求与回应的互动关联，而且要以根本解决诉求表达的正当利益为落脚点。

五

行政飞地属地管理的

尺度重构与再生产

（一）行政飞地属地管理的尺度重构1.组织网络的去边界化组织边界是维护组织空间利益的必要界限，但是封闭的组织边界会降低组织内部的沟通效率，抑制与外部资源的流通。由于行政飞地空间距离和毗邻性，在尺度政治层面具有社会建构建，因此行政飞地组织空间的尺度重构是去边界化的建构。去边界化就是打破组织的行政界限，促进组织网络要素流通。打破行政飞地空间壁垒的组织边界，去除孤岛效应，需要构建外向型、信息化、协作式的组织网络。飞地是搬不走的地理空间，却不是封闭的空间容器，因此，解决行政飞地规模萎缩、管理粗放等发展内卷问题，根本出路就是要从解除空间内卷与信息孤岛的边界入手。基地型行政飞地由于发展转型的功能定位过于单一固化，所以功能定位要去边界化，不是单纯的物资生产供应基地，而是积极探索“文旅融合”的城乡综合发展之路。通过三线建设和知识青年的集体记忆，开发文旅融合的第三产业链条。通过加强飞出地城市居民的食品安全，开发农副产品认购种养产业，探索绿色种植与假日旅游相结合的发展路径。“物资走出去”与“人员请进来”相结合，逐步改善行政飞地规模萎缩的局面。区划型行政飞地由于发展需求与服务供给的不对称,形成组织边界固化的孤岛效应。因此要从组织结构的去边界化着手，建立信息化、协作式的组织网络。通过加强与外界经济发展要素的联系网络，兴办具有品牌情怀的乡村旅游、特色种植等产业，促进行政飞地的乡村振兴发展。
2.府际互动的去中心化府际空间的重构是行政主体关系与权力架构的尺度重构。行政主体间的府际关系决定着管理体制的行政效率，行政飞地的府际空间重构是飞地政府、飞入地政府、飞出地政府权力关系不断调适重组的过程。行政飞地府际空间重构的核心理念是府际关系网络去中心化的再造。去中心化是对中心-边缘等级化结构的消解，打破中心主体控制与支配边缘主体的组织结构伽。行政飞地府际空间的去中心化就是去飞出地的事权与财权等权力中心化。行政飞地的功能定位是由飞出地政府王导，飞地与飞入地处于被动地位。行政飞地属地管理空间壁垒的解决，不能只强调飞出地的单极利益思维，需要改变飞出地的强势中心化地位，重构飞地与飞出地、飞入地之间的府际关系。在协商、共治和共享的原则下，进行权力、资源和责任的重新配置。行政飞地的发展规划，需要飞地与飞出地、飞入地共同统筹规划，围绕土地利用、公共交通、生态保护和产业发展等方面，实现“多规合一”的国土空间整体综合规划。行政飞地通过融入区域经济一体化的发展规划，建设经济发展新的增长节点。飞地与飞出地、飞入地进行医疗卫生、教育、公共安全等协调合作，简化异地医疗报销、异地入学和警情火情代管的行政程序。
3.公共资源的再领域化物质空间重构是对飞地资源要素实行“再领域化”，是地方政府实现物质空间尺度重构的关键途径，地域空间的调整直接促进政治关系的重构。领域是一种社会关系和空间权力的体现，再领域化是行政主体对地域空间的重新塑造，物质空间的再领域化，并非简单地重新划分土地空间，而是对飞地地域空间内的物质资源进行有效整合与配置。飞出地与飞入地签订物质资源的整合和发展协议，双方商议解决涉及土地、水等自然资源的交换与补偿，通过协商交换整合公共服务的资源要素，解决行政飞地居民的警务、火灾等协作式服务供给，共建基础设施，保证交通物流的互联互通，方便飞地居民享受无差别的便民服务。同时，根据飞地的经济社会发展状况，飞出地与飞入地、飞地签订三方交流协议，进行人才、资源、资金和技术的交流互助，形成两地三方之间的资源优势互补，实现行政飞地物质空间的再领域化，再造资源共享的协同式、一体化的发展模式。
4.话语表达的多元化
行政飞地的居民为了自身的生存与发展利益需求，在话语表达的渠道平台、诉求方式、信任机制等方面，进行有利于维护切身利益的尺度转换㈣。飞出地和飞入地对飞地的利益争夺主要集中在资源与政策方面，由于利益权力体系与结构的相对固化，影响行政飞地规划的主要因素是飞地、飞出地和飞入地政府的话语权结构。行政飞地利益主体的话语权重构，应主要着眼于两个方面：一是巩固和完善政府权力的话语权表达。通过建设数字政府的信息网络，提高政府服务飞地居民的投资项目审批、宅基地流转交易登记、社会保障救助、医保异地报销等“一网通办”能力。通过加强面向飞地居民的民生需求和福利保障的政策供给，减少飞地居民由于身份归属造成政策福利的相对剥夺感。充分增强政府公权力的硬实力与软实力建设，进一步夯实行政飞地政府的话语权表达和公信力建设。二是拓展和维护行政飞地居民话语权利的表达机制。依托互联网和新媒体技术的公共开放性平台，构建行政飞地居民公众表达的话语空间旳，形成行政飞地居民民生诉求和利益关切的自组织话语共同体，切实关注行政飞地居民的政策咨询、服务求助和利益投诉。加强政府公共部门和行政飞地居民之间双向的话语沟通机制，维护行政飞地居民的公共利益，构建行政飞地“去空间化”的话语共识、共治和共享的多元互动机制。
（二）尺度再生产：行政飞地属地管理的空间治理机制基于行政飞地的物质生产空间与社会关系整合重组的视角，通过尺度政治的分析工具，解构行政飞地属地管理的组织、府际、物质和表达等尺度空间，重构行政飞地属地管理的职、权、责、利等要素的治理机制，实现行政飞地空间治理的尺度再生产如图4所示。
（1）统筹规划机制。行政飞地属地管理的空间治理，从宏观职能上对行政飞地的经济、环境和资源等统筹考量，整合和调整行政飞地的组织权力、话语权力、物资资源等条件，实现经济、环境和资源的可持续发展。整体看待行政飞地的地位和作用，以行政飞地为纽带促进飞入地和飞出地政策同步、协同治理。整合行政飞地公共资源，兼顾物质资源分配的公平和效率。打造多元主体共同参与的治理共同体，兼顾多方利益，通过聚众力、集众智，确保科学合理规划。从长远的角度统筹规划、合理调整行政飞地组织结构，规避组织边界形成空间壁垒。

（2）沟通协商机制。实现空间权力配置的重构,注重飞地、飞出地和飞入地沟通的及时性与协商的有效性。政府主体之间协商沟通，共同搭建专门沟通交流平台，通过定期会议的形式保持沟通常态化，以便充分兼顾各方的利益诉求。加强政府与企业、社会组织、学术团体和社会公众之间的沟通，确保决策的科学民主性。建立多样化的会议方式和沟通渠道，利用网络平台创建线上沟通平台，兼顾协商的公平性、灵活性和透明度，维护相关利益主体参与治理的权利，规避多元主体的中心化倾向。
（3）置换整合机制。夯实行政飞地公共产品的供给责任，建立健全飞地、飞出地和飞入地的资源要素置换整合机制。围绕土地为核心的自然资源勘界和置换，坚持以诚相谈、顾全大局、互谅互让的基本原则，打破限制行政飞地发展的空间制约要素，彻底解决长期存在的边界与资源纠纷。利用农村土地“三权分置”等政策红利，发挥土地等自然资源集约利用的优势，释放资源置换整合机制的活力与效力，提升飞地、飞出地和飞入地协同服务行政飞地公众需求的责任意识和能力。
（4）共享补偿机制。发挥利益表达的市场作用，健全利益共享和补偿机制。通过人才技术交流合作、地区间产业转移、资源集约利用等方式，强化飞地、飞出地和飞入地沟通合作，实现互助共赢、效益共享。夯实兼顾公平的利益补偿机制，共同出资补偿资金，建立利益补偿的发放标准和公开监督机制，做到专款专用，确保飞地、飞出地和飞入地的利益维护，从根本上解决制约行政飞地健康发展的瓶颈问题，为行政飞地的属地管理注入空间治理聚势!赋能的活力与动能。

六

结语

行政飞地属地管理的矛盾壁垒与利益竞争，根源于行政飞地与飞出地、飞入地府际之间的权力博弈。通过运用空间尺度的治理技艺，解构与重构行政飞地属地管理的职能、权力、责任和利益，实现行政飞地属地管理的空间治理。本文基于扎根理论和多案例研究方法，归纳行政飞地的属地管理存在组织职能内卷化、权力归属差异化、服务供给碎片化、政策利益差异化等空间壁垒。从组织空间、府际空间、物质空间和表达空间四个尺度政治层面，对行政飞地的属地管理进行尺度解构。通过重构行政飞地组织网络的去边界化、府际互动的去中心化、公共资源的再领域化和话语表达的多元化，完善行政飞地的统一规划机制、沟通协商机制、置换整合机制和共享补偿机制，实现行政飞地空间治理的尺度再生产。
本研究的贡献在于梳理归纳了行政飞地属地管理的空间壁垒，以空间尺度解构和重构了行政飞地管理体制的尺度政治，促使飞地、飞入地和飞出地之间形成职能、权力、责任与利益的共同体，再生产出行政飞地属地管理的空间治理机制，探索一种基层政府新的飞地治理模式。本研究仍存在不足:在空间治理的尺度机制层面，对于“反飞地”机制有待于深入的探索与研究。

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文章来源：《公共管理学报》2022年第3期编辑：范玉峰校对：牛坤在审核：光涵